20/11/2023,
Las disposiciones del capítulo de la Ley de Urgente Consideración (LUC) referidas al mercado de los combustibles —luego refrendadas por la ciudadanía — abrían una cuota de esperanza en cuanto a que el país lograra reducir significativamente los costos de los combustibles.
Cabe recordar que estos costos no solo son un lastre estructural para la competitividad del país debido a que los combustibles fósiles encarecen directa o indirectamente casi que cualquier cosa que se produce y exporta, sino también, porque todos los ciudadanos —como consumidores— estamos cediendo una cuota de bienestar relevante cuando los usamos directamente, o cuando consumimos productos y servicios que en su ecuación de costos los utilizan.
Sin embargo, luego del tiempo transcurrido y a la luz de algunos hechos recientes que han significado el triunfo del statu quo, la cuota de esperanza dio lugar al desencanto.
Pero vayamos por partes.
1. Las tarifas como fuente ilegítima de recaudación fiscal. Uno de los lastres que tenía este mercado mal regulado era su uso como fuente de recaudación fiscal extra presupuestal. En efecto, al ser la importación y la refinación actividades monopólicas en manos de una empresa del estado (Ancap) y los precios fijados al arbitrio del Poder Ejecutivo, muchas veces sus tarifas se fijaban de tal modo que Ancap recaudaba verdaderos impuestos encubiertos (no los aprobaba el Parlamento) que luego vertía al Fisco mediante transferencias.
Esta práctica, insana por donde se la mire, hacía que el lastre para productores y consumidores fuera aún más pesado —en términos de ineficiencias y costos altos— que lo que ya se derivaba de la mala regulación.
En ese sentido, se debe reconocer que la inclusión del Precio de Paridad de Importación (PPI) ha jugado algún rol para que esta práctica hoy haya sido prácticamente abandonada. En efecto, el hecho de que el ente regulador (Ursea) deba publicar mensualmente su cálculo, obliga al Poder Ejecutivo a transparentar esos impuestos encubiertos, otrora disimulados dentro de las tarifas. Esto no es poca cosa si se mira la historia.
Pero solo hasta acá hay buenas noticias. Todo lo que sigue son noticias malas.
2. Las ineficiencias de Ancap. La empresa estatal tiene otros negocios —como la producción de portland— que dan pérdida y que terminan traspasándose a los precios de los combustibles como única manera de no descapitalizarla. De ese modo y como decíamos al principio, ese sobreprecio termina como lastre en términos de costo país o competitividad para productores y en pérdidas de bienestar para los ciudadanos como consumidores. Todas esas ineficiencias se identifican en lo que llaman el coeficiente “X” que se le agrega a las tarifas de combustibles.
En el caso del portland, vale señalar que este gobierno intentó mitigarlo mediante la asociación con privados para que se hicieran cargo de las inversiones necesarias y de la gestión. Esta última es claramente ineficiente, entre otras cosas, por una plantilla de funcionarios superior a la necesaria y maquinaria vetusta. Después de dos años de negociaciones y de la negativa sistemática del sindicato de funcionarios de Ancap, esta alternativa abortó hace un par de semanas, quizás como corolario de lo complicado que sería para un privado asumir riesgos en un ambiente sindical y político hostil (debido a la postura de la oposición actual).
Hasta aquí creo que nadie se sintió sorprendido por ello.
La sorpresa surge —al menos para mí— cuando se anuncia que Ancap seguirá igual produciendo cemento a pérdida, trasladándola inexorablemente a los precios de los combustibles.
Esta decisión es, a mi criterio, claramente inconveniente. Primero, porque la producción de portland por parte de una empresa pública no se justifica si es a pérdida. Existe un mercado con otros proveedores locales y siempre está la posibilidad de importarlo. En algunos casos, podría justificarse la provisión de algún bien por parte del Estado cuando el mercado puede resultar poco competitivo y con sobreprecios. Es lo que se conoce como “ente testigo”, promoviendo la competencia y defensa del consumidor.
No es el caso. Por el contrario, la ineficiencia del ente hace que las empresas privadas, más eficientes, puedan comercializar el producto internamente a precios mayores a los que existirían.
Claramente, Ancap en estas condiciones debería cerrar la producción de cemento para cortar la hemorragia definitivamente. Permítanme justificarlo con un ejemplo. El actual Presidente de Ancap expresó que harán esfuerzos para reducir las pérdidas actuales de US$ 30 millones a US$ 18 millones anuales. Aunque se lograra esa reducción, por no cerrarla, con esos US$ 18 millones, se podría financiar la construcción de un hospital como el del Cerro a razón de UNO POR AÑO.
¿Quién gana con esta decisión? Seguramente las empresas privadas de este mercado que disfrutan de precios convenientes para ellos, los funcionarios que trabajan en estas unidades de negocios y probablemente algunos proveedores.
¿Quiénes pierden? Todas las empresas radicadas en el país que son menos competitivas por este factor y los ciudadanos como consumidores.
Parece obvio y notorio que el bienestar general está siendo negativamente afectado por esta decisión. No es un tema ideológico. Es, más bien, un tema de buenas prácticas políticas que nuestros gobernantes deberían velar por el bien común y no por el interés de corporaciones que se benefician a costa del resto.
Las ganancias de bienestar y competitividad serían mucho mayores que las eventuales pérdidas de esas corporaciones. Eso es lo que surge de utilizar el criterio conocido como Kaldor-Hicks, que dice que, para llevar adelante una medida de política, los beneficios deben superar a los costos[i].
3. Los costos de distribución de combustibles. Otro de los aspectos que la LUC apuntaba a mejorar era la regulación actual de la distribución mayorista y minorista de los combustibles. Es sabido que a nivel mayorista todo se rige por contratos que tiene directamente Ancap con los distribuidores incumbentes, negociación que se hace de manera poco transparente y que implica una barrera al ingreso de potenciales competidores. De nuevo, el mejor de los mundos para los transportistas actuales y el peor para productores y consumidores.
La Ursea debía generar una regulación pro-competencia, la que seguramente reduciría los precios habilitando eventualmente el ingreso de nuevos actores más eficientes. Mientras escribo esta nota, escucho a la flamante Ministra de Industria admitir que los costos de distribución significan 10 pesos por litro de combustible y que la aplicación de la regulación diseñada por la Ursea y que iba a entrar en vigor el 1ro. de enero de 2024, implicaba una reducción estimada de 40% en esos costos.
Sin embargo, la regulación ni siquiera se aplicará, porque luego de “medidas de fuerza” (antes se les llamaba lockout patronal) de los actuales transportistas, el Ministerio mencionado “logró” un “acuerdo” (sic) con ellos.
Flaco favor le hace el Gobierno a la nueva institucionalidad borrando de un plumazo lo aprobado por la Ursea con este acuerdo. Para que se entienda, la Ursea debe velar, con su regulación, por mayor competencia a favor de los usuarios de combustibles (nuestros mencionados productores y consumidores). Por tanto, este plumazo perjudica a mucha gente y favorece a unos pocos. De nuevo, esta medida no cumple claramente la regla de Kaldo-Hicks. Es otra mala decisión que contradice lo refrendado por la ciudadanía en lo concerniente a este mercado.
Luego de este deplorable suceso ¿deberíamos esperar algo positivo en materia de distribución minorista? Sabemos que hay una cantidad de limitaciones artificiales que protegen a los actuales estacioneros, como prohibiciones de instalación a menos de determinadas distancias, por ejemplo.
Al estar por las decisiones tomadas estas semanas en referencia al negocio de portland en Ancap y el “acuerdo” firmado este martes entre el Ministerio de Industrias y la gremial de Transportistas, el mercado de distribución minorista seguirá como está hoy.
En resumen. Más allá de los beneficios que se lograron en este período en cuanto a la eliminación del uso de las tarifas de los combustibles como impuesto ilegítimo y poco transparente, no se ha reformado el mercado de combustibles siguiendo el criterio de Kaldor-Hicks. Eso significa que los sectores beneficiados por el statu quo pueden seguir durmiendo tranquilos, manteniendo sus privilegios (siguen con la famosa “vaca atada”). No así todo el aparato productivo del país y sus ciudadanos como consumidores, quienes seguiremos padeciendo, producto de las recientes decisiones que han dejado el capítulo de la LUC como letra muerta, a pesar de haber recibido el espaldarazo de la población mediante referéndum.
[i] El criterio de Kaldor-Hicks más precisamente dice que alcanza con que los beneficiados estén dispuestos a compensar a los perdedores para que la medida se justifique. En este caso está claro que así ocurriría con los pocos cientos de funcionarios, pues los cientos de miles de beneficiados- a través de ANCAP- no los mandarían al seguro de paro que tienen los trabajadores privados sino a una solución muchísimo más conveniente. En el extremo, serían redistribuidos sin afectación alguna de sus ingresos, como sucedió en el pasado con cientos de funcionarios de AFE.