15/05/2023
José Antonio Licandro
En mi columna anterior, insistí con la importancia de discutir a nivel político
acerca de los cambios que nos permitan superar nuestra magra tasa de
crecimiento potencial, hoy estimada en 2,1%. También señalé que uno de los
pilares necesarios para lograr superarnos es lo que los economistas llamamos
la Estabilidad Macroeconómica y que quiere decir, en buen castellano, tener
las Cuentas Fiscales en orden y una inflación baja, estable y creíble.
Hoy me propongo analizar qué se ha avanzado al respecto de la sostenibilidad
fiscal.
No es ocioso repetir la importancia de este aspecto, más en nuestra región
donde gobernantes suelen desestimar y hasta despreciar los equilibrios
fiscales. Malos ejemplos sobran. En los últimos tiempos, Bolivia ha
experimentado un incremento del déficit fiscal financiado con emisión
monetaria debido a una caída de la recaudación fiscal vinculada a menor
producción y precios de sus exportaciones y al incremento del gasto con
subsidios de diversa índole. A pesar de lo anterior, ha mantenido la inflación
baja gracias a sostener un régimen de tipo de cambio fijo equivalente a unos
6,9 pesos bolivianos por dólar. Eso ha llevado sus reservas internacionales a
niveles extremadamente bajos, al tiempo que se le ha cortado el crédito por
falta de credibilidad y su prima de riesgo se ha triplicado en pocos meses,
pasando de niveles de 600 pbs a principios de año, a valores cercanos a 1500
pbs recientemente. El final es previsible y nada venturoso.
Mientras estoy escribiendo la nota, me encuentro con un tweet del otrora
presidente Evo Morales que expresa ese desprecio a la prudencia fiscal de
manera contundente: “…Urgente aplicar medidas económicas pensadas en la
economía popular y no en las políticas ortodoxas fondomonetaristas que
privilegian la disciplina fiscal y la macroeconomía…” En el mismo mensaje
aboga por mayores subsidios a bienes de la casta básica. Se imaginan que de
ir por ahí se aceleraría la debacle económica.
En contraste, en nuestro país ha prevalecido otra visión más preocupada por la
sostenibilidad fiscal sin importar el signo político de quién gobierna. Sin
embargo, la disciplina fiscal se observó muy relajada a partir de 2015 cuando el
déficit comenzó a crecer peligrosamente y nos acercamos a 5% del PIB en el
año culminado en marzo de 2020.
El gran problema estuvo en que en los 10 años previos el país experimentó un
auge económico vinculado —como Bolivia— al aumento de los precios de
exportación, el que generó ingresos fiscales crecientes pero pasajeros. En
lugar de apreciar que buena parte de esos incrementos se debían a factores
cíclicos, se tomaron como permanentes (“espacio fiscal”) y empujaron a un
gasto que crecía muy por encima del potencial de la economía. Ello encubrió
las ya comprometidas cuentas fiscales hasta que, a partir de 2015, la reversión
de precios internacionales y el ciclo afectaron los ingresos haciendo que el
déficit corriente subiera, empujado por los mayores gastos. Tan es así que en
el último gobierno del Dr. Tabaré Vázquez hubo que encarar un ajuste fiscal.
Nadie duda que el gobierno anterior temía por los efectos adversos del
desequilibrio fiscal en el sentido de que, si no mejorábamos, estaríamos
expuestos a la pérdida del grado inversor, al aumento del riesgo país y a
eventuales cierres del financiamiento del que dependíamos, dada la acertada
regla institucional que prohíbe financiarse con emisión monetaria del BCU
desde mediados de los años 90.
En simultáneo, esta realidad mostró que la regla fiscal de entonces, basada en
un tope de endeudamiento, no funcionó. Entre otras cosas porque tenía un mal
diseño técnico y porque en lugar de reducir gasto, directamente se apeló al
incremento del tope.
El nuevo gobierno que asumió encontró una situación delicada, a la que se
sumó la pandemia del COVID19 y su secuela conocida en el campo
económico.
Pero el equipo económico —encabezado por la ministra Arbeleche— promovió
una estrategia distinta. Primero, reconociendo que la presión fiscal era alta, el
ajuste debía venir por el lado del gasto. En el muy corto plazo se trabajó
para reducirlo en términos reales y se atendió la emergencia sanitaria con
el Fondo Covid, simultáneamente.
Luego se encararon dos reformas estructurales. La primera de ellas fue la
creación de una nueva institucionalidad con la Regla Fiscal, diseñada sobre
la base del déficit estructural, un tope de crecimiento para el gasto público igual
a la estimación del crecimiento potencial y un tope de deuda consistente.
Para darle potencia a la nueva institucionalidad, se creó un Consejo Fiscal
Asesor (CFA) integrado por reconocidos expertos independientes del gobierno
que tiene como misión revisar las cifras, emitir juicios y hacer advertencias o
recomendaciones. En paralelo, se convocó a un Comité de Expertos para
estimar la tasa de crecimiento potencial que mencioné antes, piedra angular de
cualquier análisis de sostenibilidad.
Hasta ahora ha funcionado más que satisfactoriamente, tanto el CFA como el
Comité de Expertos, así como el compromiso del gobierno que ha cumplido
con el conjunto de las tres reglas mencionadas. Así, la ratio de deuda a PIB se
ha mantenido relativamente estable y le permitió al país ganar en credibilidad,
siendo el único de la región que logró mejoras en su calificación de riesgo, en
el premio que debe pagar por su deuda (riesgo país) y con un fluido acceso al
financiamiento voluntario en los mercados (doméstico e internacional).
La segunda reforma institucional fue la de la Seguridad Social, pues el
régimen amenazaba las cuentas fiscales con necesidades crecientes de
asistencia, producto principalmente de dos cambios demográficos inexorables:
el aumento de la esperanza de vida y la caída sistemática de la tasa de
natalidad.
Después de mucho ir y venir por complicaciones a nivel político, el gobierno
logró que se aprobara la reforma. Para que se tenga una idea de la magnitud
sobre las cuentas del Estado, las estimaciones elaboradas por el equipo
técnico del BPS [i] muestran que, sin reforma, el régimen de reparto (BPS,
Servicio de las FFAA y Servicios Policiales) requeriría recursos adicionales
equivalentes a 3,3 pp del PIB a mediados de este siglo, valores que subirían
hasta 5.8 pp del PIB en 2100.
Para cubrirlos, hubiera sido necesario un incremento impositivo, lo que a todas
luces sería una carga extraordinaria para las futuras generaciones. La
alternativa hubiera sido redireccionar recursos que hoy se destinan a otras
cosas (educación, salud, seguridad, etc.), lo que también hubiera afectado
negativamente la calidad de vida de nuestros hijos, nietos y bisnietos.
Otras opciones hubieran atentado contra un mayor crecimiento, pues aumentar
las cargas patronales implica mayor impuesto al trabajo, o mayores impuestos
al llamado “gran capital” solo lograría que no vengan (y se vayan) inversiones.
Ninguno de los gobiernos de los últimos 20 años ha recorrido esos caminos.
Por ejemplo, la reforma tributaria de 2007 redujo los aportes patronales.
Asimismo, las ventajas tributarias otorgadas a grandes emprendimientos han
sido una de las herramientas de política utilizadas para atraer inversión
externa.
Por lo anterior, el tipo de reforma recién aprobada era tan inexorable como los
cambios demográficos señalados; implicará trabajar algunos años más para
jubilarse sin modificar los porcentajes de aportaciones. Esa cantidad mayor de
años de trabajo recompone la relación años de jubilación/años de trabajo, dada
la mayor expectativa de vida de hoy comparada con la de nuestros abuelos, lo
que relativiza la supuesta pérdida de derechos, al menos en comparación con
las generaciones pasadas.
Volviendo a la sostenibilidad, las proyecciones realizadas muestran que, a
pesar de la reforma, las generaciones futuras deberán hacer un esfuerzo mayor
que nosotros pero de magnitud sensiblemente menor que si no se hubiera
reformado. En efecto, ahora el sistema BPS, Servicios de las FFAA y Servicios
Policiales requeriría más recursos a mediados del siglo equivalentes a 1,7 pp
del PIB en lugar de 3,3 pp y en 2100 2,3pp en lugar de 5,8pp [ii] .
El planteo originalmente presentado por el Poder Ejecutivo no iba a significar
una presión fiscal mayor sobre las futuras generaciones. Quizás por eso el
presidente Lacalle Pou terminó usando la imagen de que lo negociado a último
momento terminó siendo como agregarle agua a la leche, pero que todavía es
leche.
En resumen, este gobierno no solo ajustó las cuentas fiscales en el corto plazo
vía reducción de gastos (las reducciones de impuestos anunciadas son casi
despreciables desde el punto de vista de la sostenibilidad macro, aunque
ayuden a muchas personas). También creó y respetó hasta ahora una Regla
Fiscal consistente con la sostenibilidad y reformó el Sistema de Jubilaciones y
Pensiones de reparto que contribuirá significativamente a apuntalar esa
sostenibilidad, reduciendo la capacidad de daño de la mayor bomba de tiempo
que pesaba sobre las futuras generaciones.
Los gobiernos que vendrán deberán mantener o mejorar lo hecho hasta ahora,
si pretendemos que la estabilidad macro contribuya a un mayor crecimiento
potencial como el país se merece.
Por eso lo del título.
[i] “Proyecciones actuariales de Organismos Estatales del proyecto de ley en proceso
de promulgación por el Poder Ejecutivo”. Documento que ha circulado en oportunidad
de la discusión parlamentaria al que tuve acceso.
[ii] Idem anterior.